Psychische Belastungen sind heute in aller Munde: Zeitdruck, Doppelbelastungen, Burn-out und andere werden vor allem in den Medien gerne als neue Volkskrankheit apostrophiert. Obwohl die öffentliche Diskussion hier in vielen Aspekten übertrieben scheint, steht fest, dass Arbeit schon seit alters her mit psychischen Belastungen verbunden ist oder verbunden sein kann. Dies ist den Arbeitsschutzverantwortlichen seit langem klar. So wurde in den Fachkreisen die seit 1996 im Arbeitsschutzgesetz (ArbSchG) verankerte Gefährdungsbeurteilung immer inklusive einer Betrachtung psychischer Komponenten aufgefasst. Dabei spielte es keine Rolle, dass die psychischen Belastungen im ArbSchG nicht explizit erwähnt wurden. Dies wurden viele andere und als selbstverständlich aufgefasste Gefährdungsfaktoren auch nicht. Allerdings erfolgte die Integration der psychischen Belastungen in die Gefährdungsbeurteilung derart schleppend, dass sich die Bundesregierung gezwungen sah, ein deutliches Zeichen zu setzen. Mit der Änderung des ArbSchG vom Oktober 2013 erfolgte eine Präzisierung des Gesetzes, aber keine fachliche Ausweitung. Allerdings macht es einen Unterschied, ob ein Sachverhalt expliziert aufgeführt oder nur impliziert mitbedacht wird. Ein genauerer Blick auf die rechtlichen Rahmenbedingungen ist daher für die Umsetzung hilfreich.
I. Rechtliche Grundlagen und Systematik der GB Psychische Belastungen
Das Arbeitsschutzgesetz wurde im Jahr 1996 vom deutschen Gesetzgeber zur Umsetzung der europäischen Arbeitsschutz-Rahmenrichtlinie 89/391/EWG erlassen. Der Begriff der psychischen Gesundheit ist aber weder in der Arbeitsschutz-Rahmenrichtlinie enthalten noch tauchte er darin bis zur Gesetzesänderung des ArbSchG im Oktober 2013 auf (Änderung des ArbSchG durch Art. 8 des Gesetzes zur Neuorganisation der bundesunmittelbaren Unfallkassen zur Änderung des Sozialgerichtsgesetzes und zur Änderung anderer Gesetze [BUK-NOG] vom 19.10.2013, BGBl I, 3836).
Mit der Änderung des § 5 des ArbSchG kommen die Arbeitgeber nun nicht mehr umhin, die Arbeit so zu gestalten, dass eine Gefährdung auch für die psychische Gesundheit möglichst vermieden oder minimiert wird, und bei der Gefährdungsbeurteilung nach § 5 Abs. 3 Nr. 6 ArbSchG psychische Belastungen bei der Arbeit zu untersuchen.
Damit sind Unternehmen in der Pflicht, psychische Gefährdungen in gleicher Weise zu ermitteln und zu beurteilen und mit Maßnahmen auszuschließen bzw. zu minimieren wie bei den klassischen Gefährdungen durch beispielsweise physikalische, chemische und biologische Einwirkungen.
Bei den klassischen Gefährdungen ist es jedoch für die Verantwortlichen im Arbeitsschutz erheblich leichter, die Gefährdungen zu lokalisieren und damit auszuschließen oder zu minimieren, da man für physikalische, chemische und biologische Einwirkungen auf das Gesetz konkretisierende Verordnungen, technische Regeln oder DIN-Normen zurückgreifen kann.
Neben dem ArbSchG sind in Abhängigkeit von dem Arbeitsplatz bzw. der Tätigkeit meist weitere Verordnungen bei der Durchführung der Gefährdungsbeurteilung zu beachten:
Beispielhaft, aber nicht abschließend seien genannt: Arbeitsstättenverordnung, Baustellenverordnung, Betriebssicherheitsverordnung, Bildschirmarbeitsplatzverordnung, Lastenhandhabungsverordnung, Lärm- und Vibrationsarbeitsschutzverordnung, Biostoffverordnung, Gefahrstoffverordnung.
Diese Verordnungen konkretisieren, wie die Gefährdungsbeurteilungen im Einzelnen in den Bereichen, für die sie gelten, durchgeführt werden müssen bzw. sollen. Darüber hinaus ist es seit dem Jahr 2002 Strategie des Gesetzgebers, allgemeine Anforderungen des ArbSchG durch untersetzende Technische Regeln vor allem für kleine und mittlere Unternehmen handbar zu machen (z. B. TRBS 1111 zur Gefährdungsbeurteilung im Bereich der BetrSichV).
Herangezogen werden können in einigen Gefährdungsbereichen zudem freiwillige Standards wie DIN-Normen. Derartige Normen bilden den Stand der Technik ab, so dass davon ausgegangen werden kann, dass deren Einhaltung die gesicherten arbeitswissenschaftlichen Erkenntnisse berücksichtigt.
Interessanterweise findet sich eine solche Struktur für die psychosozialen Risiken nicht wieder: Insbesondere gibt es keine Verordnung zum Schutz vor psychosozialen Gefährdungen und somit auch kein die Verordnung untersetzendes Regelwerk. Entsprechend gering sehen sich viele der Arbeitgeber in der Pflicht, arbeitsgestalterische Maßnahmen zur Verringerung psychischer Beeinträchtigungen umzusetzen.
II. Aktuelle politische Entwicklungen
Wichtig für die Gefährdungsbeurteilung psychischer Belastungen wäre eine Verordnung mit die psychische Belastungen bei der Arbeit weiter konkretisierenden Regeln, eine Verordnung wie sie auch schon zu anderen Gefährdungsfaktoren existiert.
Politisch diskutiert wird über eine solche Verordnung zur Zeit unter dem Namen Anti-Stress-Verordnung oder auch Anti-Stress-Regelung.
Im Vorfeld der letzten Bundestagswahlen hatte die IG Metall bereits mit ihrer Initiative AntiStressVerordnung auf das Fehlen einer Verordnung zur Konkretisierung der psychischen Belastungen bei der Arbeit im Arbeitsschutzrecht hingewiesen.
Ebenfalls vor den letzten Wahlen, und zwar am 3. Mai 2013, beschloss der Bundesrat, einen Entwurf einer Verordnung zum Schutz von Gefährdungen durch psychische Belastungen bei der Arbeit der Bundesregierung zuzuleiten.
In der Pressemitteilung des Deutschen Bundestages vom 14. August 2014 heißt es:
Für eine eigenständige Anti-Stress-Verordnung zur Verringerung von psychischen Belastungen in der Arbeitswelt fehlt der Bundesregierung derzeit eine fundierte Datengrundlage. Das betont sie in ihrer Antwort auf eine Kleine Anfrage der Fraktion Die Linke. Dies sei aber nötig, um Handlungsaufforderungen an die Arbeitgeber stellen zu können, die Rechtssicherheit sowohl für die Arbeitgeber als auch für die Aufsichtsbehörden garantiert. Insbesondere sei die Frage offen, inwieweit der Stand der Forschung ausreichend ist, mögliche Gefährdungen in ihrer Komplexität klar zu definieren, um auf dieser Basis moderne Arbeitsformen menschengerecht zu gestalten, schreibt die Regierung weiter. Um zu der nötigen wissenschaftlichen Datenbasis zu gelangen, führe die Bundesanstalt für Arbeitsmedizin und Arbeitsschutz von 2014 bis 2016 ein Forschungsprojekt Psychische Gesundheit in der Arbeitswelt wissenschaftliche Standortbestimmung durch. Dazu gehöre am Ende auch die Vorlage von Handlungsempfehlungen zur psychischen Gesundheit. Erst danach werde das Bundesministerium für Arbeit und Soziales entsprechende Regelungen einer Arbeitsschutzverordnung prüfen, heißt es in der Antwort weiter.
Vor diesem Hintergrund ist aus heutiger Sicht nicht vor dem Jahr 2016 mit einer Verordnung zum Schutz vor Gefährdungen durch psychische Belastungen bei der Arbeit zu rechnen.
1. Wie viele Gefährdungsbeurteilungen sind erforderlich?
Gesundheit ist nicht teilbar. Körperliche und seelische Gesundheit hängen zusammen und bedingen einander. In diesem Sinne wird von einer alle Arten betrieblicher Tätigkeit erfassenden ganzheitlichen Gefährdungsbeurteilung gesprochen, die auch psychische Gefährdungen ermittelt und bewertet (Im Ergebnis BAG Urteil vom 12. August 2008, 9 AZR 1117/06).
2. Gefährdungen und Gefahren
Wenn der Arbeitgeber psychische Belastungen beurteilt, muss er schon Gefährdungen (§ 5 Abs. 3 Nr. 6 ArbSchG) und nicht erst Gefahren erfassen, weil er gegen beides Maßnahmen treffen soll. Gefährdungen im Sinne einer Gefährdungsbeurteilung bedeutet die Möglichkeit eines Schadens oder einer gesundheitlichen Beeinträchtigung ohne bestimmte Anforderungen an Ausmaß oder Eintrittswahrscheinlichkeit. Allerdings kann sich der Arbeitgeber auf die Erfassung solcher Gefahren beschränken, die durch die Arbeit auftreten, und muss nur Schutzmaßnahmen treffen, die sich gegen diese von der Arbeit ausgehenden Gefährdungen richten.
3. Psychische Belastungen und Beurteilungsmethoden
Nach § 5 Abs. 3 Nr. 6 ArbSchG müssen im Rahmen der Gefährdungsbeurteilung psychische Belastungen (Aufgabenvollständigkeit, Handlungsspielraum, Arbeitszeitgestaltung, Qualifikation, Verantwortung usw.) untersucht werden.
Erforderlich für die Analyse der psychischen Belastungen im Unternehmen ist zunächst das Wissen darüber, was unter psychischen Belastungen zu verstehen ist. Gemäß der Definition der DIN ISO 10075 sind psychische Belastungen die Gesamtheit der Belastungen, die von außen auf den Menschen einwirken. Solche Belastungen können sich aus der Arbeitsaufgabe, der Arbeitsumgebung, der Organisation, dem Arbeitsplatz oder auch durch Arbeitsmittel ergeben.
Die Beurteilung der psychische Belastungen kann auch mit Hinweis auf die nicht abschließende Aufzählung des § 5 Abs. 3 ArbSchG nicht gegen den Willen des Arbeitgebers auf psychische Beanspruchungen ausgedehnt werden, da der Arbeitsplatz oder eine Tätigkeit untersucht werden, nicht aber ein einzelner Beschäftigter.
Die meisten Diskussionen werden regelmäßig über Beurteilungsmethoden geführt (die Toolbox der BAuA listet [Stand Januar 2015] 97 Verfahren auf.).
Eine Messung der Belastungen in Maßeinheiten ist schwerlich möglich. Die meisten Messmethoden stellen bei der Ermittlung vielmehr darauf ab, wie psychische Belastungen auf die Beschäftigten wirken, indem sie die Beschäftigten selbst z. B. mit Fragebögen befragen oder von Unternehmen bei ihrer Tätigkeit beobachten und dabei befragen lassen (sog. Beobachtungsinterviews). Aus diesen Ergebnissen sollen wieder Rückschlüsse auf Belastungen gezogen werden. Er werden hierbei aber nicht die Belastungen selbst erfasst, sondern die Beanspruchungen. Damit gehen die Verfahren über das hinaus, was vom Arbeitgeber im Rahmen des § 5 Abs. 3 Nr. 6 ArbSchG verlangt wird.
1. Psychische Gefährdungsbeurteilung als Pflicht des Arbeitgebers
Der Arbeitgeber wird durch § 618 BGB verpflichtet, Schutzmaßnahmen zugunsten seiner Arbeitnehmer zu treffen.
Das Bundesarbeitsgericht hat im Jahr 2008 (Urteil vom 12.8.2008, Az 9 1117/06) entschieden, dass der Anspruch auf Durchführung einer Gefährdungsbeurteilung nach § 5 ArbSchG grundsätzlich Gegenstand eines individualrrechtlichen Anspruchs sein kann. Der Arbeitnehmer könne jedoch nur verlangen, dass der Arbeitgeber sein Initiativrecht gegenüber dem Betriebsrat ausübt, um mit diesem eine Einigung über die Durchführung der Gefährdungsbeurteilung herbeizuführen.
2. Recht des Arbeitnehmers seine Leistung zu verweigern?
Ein Leistungsverweigerungsrecht des Arbeitnehmers bei Fehlen einer Gefährdungsbeurteilung wird beispielsweise bei fehlender mutterschutzrechtlicher Gefährdungsbeurteilung oder beim Umgang mit Gefahrstoffen anerkannt. Die Lohnzahlungspflicht des Arbeitgebers besteht in diesen Fällen unvermindert fort.
Ein Fehlen der psychischen Gefährdungsbeurteilung dürfte ein solches Leistungsverweigerungsrecht jedoch grundsätzlich nicht begründen. Fehlt eine solche, liegt zwar ein Pflichtverstoß des Arbeitgebers vor, die fehlende psychische Gefährdungsbeurteilung dürfte jedoch grundsätzlich keine Gefahr für das Leben des Arbeitnehmers begründen.
3. Recht des Arbeitnehmers auf Schadensersatz?
Eine fehlende Gefährdungsbeurteilung gemäß § 5 ArbSchG macht noch nicht plausibel, dass sich eine entsprechende Gefährdung realisiert hat (OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 3.12.2013, Az 1 L 25/13). Damit scheidet insoweit grundsätzlich ein Schadenersatzanspruch des Arbeitnehmers gegenüber dem Arbeitgeber aus.
4. Überwachung durch die Behörde und den Betriebsrat
Die zuständigen Landesbehörden für Arbeitssicherheit haben in Zukunft auch die Einhaltung der Gesetzesvorhaben für psychische Gesundheitsgefährdungen zu überwachen und den Arbeitgeber auf die Verletzung seiner Pflichten hinzuweisen.
Auch die Arbeitsschutzaufsicht ist bei der Ausführung ihrer Aufgaben mit Problemen konfrontiert, wenn nicht konkret dargelegt ist, welche Belastungskonstellationen unter Gesundheitsschutzaspekten zulässig sind und welche gegebenenfalls verändert werden müssen.
Die Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie (GDA) entwickelt Leitlinien von Bund, Ländern und Versicherungsträgern zum abgestimmten Vorgehen der für den Arbeitsschutz zuständigen Landesbehörden. Der Adressat der Leitlinie Beratung und Überwachung psychischer Belastung sind nach ihrer eigenen Aussage jedoch nicht die Unternehmen, sondern die Aufsichts- und Beratungsdienste. Damit kann auch diese Leitlinie nur mittelbar dazu beitragen, dass die betriebliche Ebene, die im heutigen Arbeitsschutzrecht im Mittelpunkt steht, hier aktiv wird.
Da die Aufsichtsbehörden sich an den Leitllinien des GDA orientieren, ist es auch für den Unternehmer ratsam, sich mit diesen auseinanderzusetzen, um zu wissen, mit welcher Art von Prüfung er zu rechnen hat.
Die Arbeitgeber, die ihre Pflicht zur Durchführung der psychischen Gefährdungsbeurteilung nicht oder nur unzureichend beachten, brauchen zunächst jedoch nicht mit Sanktionen rechnen. Erst wenn der Arbeitgeber nach Erhalt konkreter Hinweise zu psychischen Gesundheitsgefährdungen der zuständigen Landesbehörden für Arbeitssicherheit innerhalb einer gesetzten Frist nicht nachbessert, kann die von ihm begangene Pflichtverletzung als Ordnungswidrigkeit geahndet werden.
Auch der Betriebsrat kann einer fehlenden oder fehlerhaften Gefährdungsbeurteilung entgegenwirken. Er kann sein Initiativrecht nach § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG ausüben und eine Lösung über die Einigungsstelle erzwingen. Unwirksame Altvereinbarungen kann der Betriebsrat kündigen und deren Neuverhandlung fordern oder die Unwirksamkeit der Betriebsvereinbarung durch Gericht feststellen lassen. Setzt der Arbeitgeber eine Vereinbarung zur Gefährdungsbeurteilung nicht um, kann der Betriebsrat den Arbeitgeber zur Umsetzung zwingen.
Europäische Nachbarn sind zum Teil schon erheblich weiter beim Arbeitschutz: In zahlreichen europäischen Ländern so in Dänemark, Belgien, Frankreich und Italien werden nicht nur monetäre Sanktionen verhängt, sondern in allen Fällen gesundheitlicher Gefährdung aufgrund missachteter Gefährdungsbeurteilungen sogar Freiheitsstrafen ausgesprochen. Führt eine hierdurch verursachte Erkrankung etwa durch Burnout bedingte Depression zu Arbeitsunfähigkeitszeiten von mehr als drei Monaten, so sieht beispielsweise die französische Gesetzgebung Freiheitsstrafen bis zu drei Jahren Gefängnis vor.
V. Fazit und Ausblick
Die im Oktober 2013 erfolgte Änderung des § 5 ArbSchG ist ohne Einschränkung zu befürworten. Zwar sollten psychische Belastungen bei der Arbeit auch schon vor der Änderung des § 5 Abs. 3 Nr. 6 ArbSchG bei der Gefährdungsbeurteilung maßgebend sein, die ausdrückliche Aufnahme dieser Pflicht in das ArbSchG dürfte es jedoch all denen, die eine psychische Gefährdungsbeurteilung bisher für überflüssig hielten, in Zukunft schwerer machen, ohne eine solche auszukommen. Anders als bei den meisten klassischen Gefährdungen fehlt es bei den psychischen Belastungen bisher an einer konkretisierenden Verordnung. Eine solche Verordnung scheint aber aus fachlicher Sicht dringend notwendig, um viele noch offene Fragen zur Feststellung der psychischen Belastungen bei der Arbeit zu klären.Wenn schon das Bundesministerium für Arbeit und Soziales feststellen muss, es sei die Frage offen, inwieweit der Stand der Forschung ausreichend ist, mögliche Gefährdungen in ihrer Komplexität klar zu definieren, um auf dieser Basis moderne Arbeitsformen menschengerecht zu gestalten, wie soll dann erst der Unternehmer dieser Aufgabe gerecht werden. Es bleibt abzuwarten, wie die zuständigen Arbeitsschutzbehörden die psychischen Gesundheitsgefährdungen in den Unternehmen nun überwachen werden und in welchem Umfang sie den Unternehmen, die ihrer Pflicht zur Überwachung der psychischen Gesundheitsgefährdungen nicht nachkommen, Fristen zur Durchführung der psychischen Gefährdungsbeurteilung setzen werden. Auch darf man gespannt sein auf die Ergebnisse des Forschungsprojekts der Bundesanstalt für Arbeitsmedizin und Arbeitsschutz Psychische Gesundheit in der Arbeitswelt wissenschaftliche Standortbestimmung.
Thomas Engelke, Leiter Abteilung Recht
der B.A.D Gesundheitsvorsorge und Sicherheitstechnik GmbH Bonn
Literatur
1. Studie der Deutschen Gesellschaft für Psychiatrie und Psychotherapie, Psychosomatik und Nervenheilkunde (DGPPN): Psychosoziale Risiken bei der Arbeit: Gefahren erkennen und Schutz verstärken www.dgppn.de
2. BAuA: Toolbox Instrumente zur Erfassung psychischer Belastungen http://www.baua.de/de/Infomationen-fuer-die-Praxis/Handlungshilfen-und-Praxisbeispiele/Toolbox/Toolbox.html
