Zusammenfassung Dieser Beitrag analysiert die Handlungsmöglichkeiten des staatlichen Arbeitsschutzes hinsichtlich dysfunktionaler psychischer und psychosozialer Faktoren der Arbeitswelt. Auf der Grundlage empirischer Zusammenhänge werden Risikodimensionen des Arbeitsplatzes sowie der Arbeits- und Lebenswelt eingeführt. So schafft der Beitrag eine heuristische Klammer, die es ermöglicht, die gesamte Bandbreite der Anforderungen, denen Beschäftigte ausgesetzt sind, verschiedenen Kategorien zuzuordnen; unter Rückgriff auf diese Kategorien wird transparent, wo das zentrale Interventionsfeld des staatlichen Arbeitsschutzes liegt und bei welchen Risikokonstellationen er lediglich in Kooperation mit anderen Akteuren seinem Handeln Wirksamkeit verleihen kann. Der staatliche Arbeitsschutz wird dabei in Zukunft sein Augenmerk verstärkt auf die risikobehafteten Bereiche der Arbeitswelt richten, wo er über Zuständigkeiten und Kompetenzen verfügt und somit besonders effektiv intervenieren kann. Schlüsselwörter
· Staatlicher Arbeitsschutz
· psychische Risiken
· Interventionsebenen
· Arbeitsschutzperspektiven
· Kooperationserfordernisse
· Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie (GDA)
· Federal Labour inspection
· psychic risks
· Levels of intervention
· OSH perspectives
· necessity of co-operation
· Common German Occupational Health and Safety Strategy
1 Hintergrund
Moderne Arbeitswelten sind in aller Regel durch zunehmende Flexibilisierung, Arbeitsverdichtung, Informationsverarbeitung, Internationalisierung sowie kurze Zyklen des Wissensaustausches gekennzeichnet. Die damit einhergehenden psychischen Beeinträchtigungen, die sie für die Beschäftigten verursachen, sind eines ihrer essentiellen Merkmale.9 Von daher entspricht es nicht der Funktionslogik dieser Arbeitswelten und es ist im Wesentlichen auch nicht ihr Ziel dysfunktionale Belastungskonstellationen für die Beschäftigten strukturell zu vermeiden.
Folglich muss es darauf ankommen, Arbeits- und Gesundheitsschutzkonzepte zu implementieren und so wirksam werden zu lassen, dass diese zentralen Belastungen, die aus den Arbeitsverhältnissen und -bedingungen resultieren, menschengerecht bzw. gesundheitsgerecht gestaltet werden.
Sichtbar werden die Folgen der Diskrepanzen zwischen Anforderungen der Arbeitswelt und psychischem Leistungsvermögen beispielsweise in den Gesundheitsberichten vieler Krankenkassen, die in jüngster Zeit den Anstieg psychischer Erkrankungen dokumentieren und die Ursachen hierfür in arbeitsbedingten bzw. arbeitsweltbezogenen Belastungskonstellationen sehen*.2, 3, 21
Diese eher beanspruchungsfokussierten Befunde werden untermauert und ergänzt von Untersuchungen, die auch die Belastungsseite bzw. die wahrgenommenen Anforderungen abbilden. So werden seit 1994 nordrhein-westfälische Erwerbstätige zu ihrer Wahrnehmung von Belastungsfaktoren und Beanspruchungsparametern in repräsentativen Studien befragt. Abbildung 1 zeigt den Trend der zehn am häufigsten genannten Faktoren über einen Zeitraum von 15 Jahren; dabei wird deutlich, dass insbesondere die psychisch wirkenden Faktoren einem enormen Anstieg unterliegen bzw. auf einem hohen Niveau verbleiben, während einige der eher klassischen Belastungen tendenziell zurückgehen. Die damit verbundenen Beeinträchtigungen deuten in eine vergleichbare Richtung: in den vergangenen beiden Befragungsrunden 2004 und 2009 stiegen vor allem die Erschöpfungssymptome an und diejenigen Beeinträchtigungen, die auf Erholungsunfähigkeit zurückzuführen sind.5
Diese Ergebnisse spiegeln die veränderten arbeitsweltlichen Anforderungen wider. Faktoren wie Zeitdruck und hohe Anforderungen haben zugenommen, die klassischen Belastungen sind in ihrer Bedeutung nicht wesentlich zurückgegangen.
Weitere Ergebnisse deuten darüber hinaus darauf hin, dass auch solche psychosozialen Faktoren die als Ressource durchaus einen salutogenetischen Effekt haben könnten faktisch oft eine gesundheitsriskante Ausprägung annehmen. Führung, die einen gravierenden Einfluss auf die (psychische) Gesundheit hat, gilt unter Bedingungen mangelnder Partizipation und eines belastenden Vorgesetztenverhaltens als eine Ursache bei der Entstehung von Burnout.22, 23 Außerdem scheint auch die Wertschätzung der menschlichen Arbeitsleistung eine ebenfalls positiv wirkende Ressource abzunehmen; besonders sichtbar wird dieses Phänomen im Bereich der prekären und gering qualifizierten Tätigkeiten. Auf die gesundheitlichen Risiken dieses abnehmenden Sozialkapitals wiesen bereits Badura et al. (2008) deutlich hin.1
Die betrieblichen Realitäten selbst, aus denen sich diese Belastungskonfigurationen ergeben, zeigen sowohl hinsichtlich ihrer Sozial- wie auch ihrer Arbeitsorganisation ein sehr heterogenes Bild: In der gleichen Wertschöpfungskette können z.B. handwerkliche Betriebe mit durchaus tradierten Verfahren in familiär organisierten Sozialbezügen genauso existieren wie re-taylorisierte Fertigungsstraßen mit entsprechend rigider Arbeitsorganisation in Zulieferbetrieben sowie Unternehmen der New Economy, mit sehr weitgehenden Selbstorganisationsmöglichkeiten der dort Beschäftigten.
Diese Heterogenität findet ihr Pendant in zunehmend diversifizierten Beschäftigtengruppen, in denen verschiedene Kulturen, verschiedene Wertcodices sowie breit gefächerte Qualifikationen aufeinanderprallen. All diese Faktoren haben einen Einfluss auf die Art, die Ausprägung und das Ausmaß der psychischen Risikokonstellation am Arbeitsplatz und müssen bei der Ableitung zielführender Gestaltungsmaßnahmen berücksichtigt werden.
Aber jenseits der Bewertung einzelner Befragungen und Befunde über moderne Arbeitswelten bleibt insgesamt festzuhalten, dass psychische Beeinträchtigungen und Erkrankungen eine gesellschaftliche Realität sind, der sich die Arbeitswelt, das soziale Umfeld und das Gesundheitswesen stellen müssen. Handlungsbedarf ist also in jedem Falle gegeben und das weitgehend unabhängig davon, wie (unterschiedlich) die genannten Zahlen in verschiedenen Kontexten interpretiert werden.
Damit ist auch der Arbeitsschutz aufgefordert, sein Handeln stärker auf diese Belastungsformen auszurichten. Denn er ist ein wesentlicher wenn auch nicht der einzige Akteur in diesem Feld und an ihn werden Erwartungen seitens der betroffenen Beschäftigten herangetragen. Als rechtlicher Bezugsrahmen für die Erarbeitung entsprechender Präventionskonzepte gilt seit 1996 das Arbeitsschutzgesetz. Hier wird der Arbeitgeber aufgefordert, eine Gefährdungsbeurteilung zu erstellen, die sich mit allen Risiken im Betrieb und das umfasst auch die sogenannten soft factors auseinandersetzt und bei Bedarf eine technische oder organisatorische Minderung der Belastungen zu veranlassen.
2 Interventionsebenen des Arbeitsschutzes
Die Publikationen der letzten Jahre zu diesem Themenfeld machen deutlich, dass in der arbeitspsychologischen und arbeitswissenschaftlichen Diskussion von sehr unterschiedlichen Begriffen und einem divergenten Grundverständnis ausgegangen wird.15, 20 Unabhängig davon, ob dabei sozialpolitische oder wissenschaftliche Orientierungen eine Rolle spielen, ist zu konstatieren, dass die verschiedenen Diskurse sich noch nicht zu einem Forum konsolidiert haben: Einerseits wird nach wie vor ein enges technisch-formalistisches Modell psychischer Belastung zugrunde gelegt, das oft mittel- bis langfristige Wirkungen ausblendet, andererseits wird mit einem stark verhaltensbezogenen Akzent der Fokus auf psychische Erkrankungen und deren Therapie gelegt (vor allem bei Burnout, Depression, Suchtverhalten und Angststörungen).
Als Konsequenz erscheint die Diskussion von einer gewissen Beliebigkeit getragen und erschwert letztlich gezielte und nachhaltige Prävention sowie Interventionen für die Beteiligten sei es die verhältnispräventive Arbeitsplatzgestaltung oder die verhaltensbezogene Komponente.
Während sich die betrieblichen Praktiker mit dem Problem konfrontiert sehen, die Arbeitsbedingungen auch mit Blick auf die psychischen Faktoren zu beurteilen, und eine adäquate Gefährdungsbeurteilung abzugeben, verfügt die Fachwelt über eine schier unüberschaubare Anzahl von Verfahren zur Erfassung psychischer Belastung(en) und ist sich oft dabei noch methodisch uneins.15
Unabhängig aber von diesem eher akademischen Diskurs herrscht Konsens zwischen den Arbeitsschutzexperten darüber, dass es in den letzten Jahren zu vermehrter Arbeitsverdichtung, höheren kognitiven Anforderungen in den Arbeitsprozessen, zu unsicheren Beschäftigungsverhältnissen und vermehrten Flexibilisierungsanforderungen gekommen ist.2, 5, 9, 20, 22 Damit sind zumindest grob kategorisiert die Risiken bekannt, die einen ungünstigen Einfluss auf die psychische Gesundheit haben.
Auf dieser Basis sind die Praktiker vor die Notwendigkeit gestellt, Handlungskonzepte zu erstellen, umzusetzen und ggf. zu evaluieren. Dabei gehört die Wahrnehmung und Bewertung von Risiken am Arbeitsplatz und in Produktionsabläufen eigentlich zum Alltagshandeln und zur Grundkompetenz der Aufsicht. Bislang standen hier technische Risiken im Vordergrund; aus unterschiedlichen Gründen (s.u.) herrscht jedoch beträchtliche Handlungsunsicherheit beim Aufgreifen psychischer Faktoren, obwohl bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts die Notwendigkeit der Berücksichtigung des Themas durch die Gewerbeaufsicht erkannt wurde (vgl. Rubner 1912).15
Für die weitere Diskussion ist es möglicherweise zielführend, den Begriff des Risikos als gemeinsamen Bezugspunkt zwischen einer technischen und einer psychosozialen Perspektive einzuführen. Damit kann gleichzeitig das primäre Feld staatlicher Interventionen charakterisiert werden und durch Aufzeigen der Grenzen benannt werden, wo Beiträge anderer gesellschaftlicher Akteure zu verorten und notwendig sind.
Mit dem Fokus auf den Risikobegriff im Arbeitsschutz kann auch gleichzeitig die von Missverständnissen geprägte Debatte um Belastung vs. Fehlbelastung auf der einen Seite und Belastung vs. Beanspruchung auf der anderen Seite überwunden werden.
Ohne allzu weit in die begriffliche Diskussion einzusteigen: Risiko bezeichnet die Wahrscheinlichkeit, dass ein bestimmtes Ereignis eintritt. Obwohl eigentlich wertfrei, ist das Wort im alltäglichen Sprachgebrauch meist negativ belegt. In den Ingenieurwissenschaften wird Risiko definiert als uncertainty of outcome, either from pursuing a future positive opportunity, or an existing negative threat in trying to achieve a current objective; in den Sozialwissenschaften wird der Terminus noch zusätzlich im Lichte des damit einhergehenden Attribuierungs- und Entscheidungsprozesses gesehen.14 Dabei ist das Risiko proportional sowohl zu dem erwartbaren Schadensausmaß, das ein Ereignis mit sich bringt, als auch zu dessen Eintrittswahrscheinlichkeit. Je höher Verlust und Eintrittswahrscheinlichkeit, desto höher das Risiko. Der Vorteil einer solchen Betrachtungsweise liegt darin, dass sich Risiken anhand objektiver Rahmenbedingungen (z.B. Arbeitsbedingungen) in Relation zu gesicherten Erkenntnissen über Merkmale und Folgen bestimmen lassen; die individuelle Bewältigungskomponente gemäß dem Belastungs-Beanspruchungsmodell würde erst für die Beurteilung einer konkreten Gefährdung herangezogen. Somit ist der Risikobegriff für die Zwecke des Arbeitsschutzes handlungsorientierter und pragmatischer (da auch heuristisch anwendbar). Letztlich korrespondiert diese Terminologie auch den europäischen Diskursen im Arbeitsschutz, in denen generell von psychosocial risks gesprochen wird.
Entsprechend wären psychische Risken am Arbeitsplatz eine Funktion aus den Arbeitsbedingungen und der Wahrscheinlichkeit einer psychosozialen Beeinträchtigung oder Erkrankung (kurz-, mittel- bzw. langfristigen Beanspruchungsfolgen). Da aber psychische und psychosomatische Beeinträchtigungen und Erkrankungen nicht monokausal verursacht sind, erfordert ihre Prävention einen Horizont, der logischerweise über den Arbeitsplatz im engeren Sinne hinausgeht. Entsprechend wären die Risiken, die in der Intervention und Prävention berücksichtigt werden müssen, drei verschiedenen, allerdings nicht immer trennscharf zu definierenden Ebenen zuzuordnen: lebensweltbezogene Risiken, arbeitsweltbezogene Risiken und arbeitsplatzbezogene Risiken.
Je nachdem wie sich die Risikokonstellation im Einzelnen manifestiert, resultieren daraus unterschiedliche gesundheitliche Gefährdungen, sind verschiedene Präventionskonzepte angemessen und auch letztlich unterschiedliche Ansprechpartner gefragt.
Denn diesen Risikoebenen korrespondieren jeweils Ebenen der Intervention, die durch verschiedene gesellschaftliche Akteure abgedeckt werden. Hier liegt eines der zentralen Probleme der Diskussion um die psychischen Risiken am Arbeitsplatz: die fehlende Präzision der Benennung, WELCHE Faktoren jeweils in die Betrachtung einbezogen werden. Gerade in Beschäftigtenbefragungen und in der Rezeption des Themas durch die Medien werden in vielen Fällen Fragestellungen mit Bezug zum Arbeitsplatz und gleichermaßen zur Arbeitswelt kombiniert, ohne dass dabei hinreichend deutlich wird, dass Gestaltungsmaßnahmen hier jeweils vollkommen divergenten gesellschaftlichen Bereichen zuzuordnen sind.
Denn das Einflussfeld des Arbeitsschutzes ist rational betrachtet im Wesentlichen auf die arbeitsplatzbezogenen Risiken beschränkt, die auch von der Gefährdungsbeurteilung im Sinne des Arbeitsschutzgesetzes erfasst werden. Hier verfügt besonders der staatliche Arbeitsschutz teils als alleiniger Akteur über Zuständigkeiten und Kompetenzen und kann vor allem im Rahmen bedingungsbezogener Ansätze wirksam handeln. Damit kann er einen Beitrag zur Intervention sowie sekundärer Prävention insbesondere bei solchen Beeinträchtigungen leisten, die durch quantitative oder qualitative Über- oder Unterforderung, ungünstige Arbeitszeiten, inadäquate Informationen oder ein unausgewogenes Maß an Verantwortung hervorgerufen werden. Weiterhin ist der Staat vorrangig dort der maßgebliche Akteur, wo Beschäftigte in besonders hohem Maß Gesundheitsgefährdungen ausgesetzt werden, und wo andere Verantwortlichkeiten nicht wirksam werden etwa weil der Arbeitgeber seinen Verpflichtungen nicht nachkommt oder weil keine Interessenvertretung existiert, was oft in Betrieben der so genannten New Economy der Fall ist.
Allerdings gilt es hier noch die Handlungskonzepte zu optimieren und es sind nicht zuletzt angesichts der Komplexität des Themas besondere Herausforderungen gegeben, die praxisorientierte Handlungshilfen für die Aufsichtspersonen erforderlich machen.15, 18 Erste Schritte für einen praktikablen Umgang mit dem Thema sowie einen allgemeinen Referenzrahmen bietet die neue LASI-Veröffentlichung Integration psychischer Belastungen in die Beratungs- und Überwachungspraxis der Arbeitsschutzbehörden der Länder, die auch weitere Orientierungshilfen beinhaltet (vgl. Kapitel 4).
Demgegenüber erfordern die arbeitsweltbezogenen Risiken, zu denen u.a. ungünstige Arbeitsmarktkonstellationen, familiäre Vereinbarkeitskonflikte aber auch unzureichende finanzielle Absicherung oder soziale Konflikte zählen, umfassendere Interventionen. Als Kooperationspartner kann der staatliche Arbeitsschutz hier ebenfalls in gewissem Umfang tätig werden, aber die zentralen Gestaltungsimpulse müssen von anderen gesellschaftlichen Akteuren ausgehen. Noch geringer sind die Einflussmöglichkeiten des staatlichen Arbeitsschutzes im äußeren Kreis der lebensweltbezogenen psychischen Risiken. Hier ist ein Zusammenspiel von öffentlichem Gesundheitsdienst, Krankenkassen, Unfallversicherungsträgern sowie weiteren sozialen Trägern der Gesundheitsprävention angezeigt. Allerdings ist auch die Politik gefordert, die staatlichen Institutionen und Handlungsoptionen angemessen auf die Herausforderungen der Zukunft auszurichten und anzupassen (vgl. weiter unten). Dazu sind jedoch auch systematische Health and Social Impact Assessments notwendig, um die entsprechenden Phänomene, ihre Folgen und Wechselwirkungen präziser abschätzen zu können. Diese werden derzeit jedoch nur begrenzt angewendet.7
Aber auch im Rahmen seiner begrenzten Interventionsmöglichkeiten ist der Arbeitsschutz mit Problemlagen konfrontiert, die sich analytisch nicht eindeutig einer Risikodimension zuordnen lassen. Das gilt insbesondere für die Randbereiche der Arbeitswelt, wo unter prekären Bedingungen gearbeitet wird. Das trifft sowohl auf Personen zu, die häufig zwischen Arbeit und Arbeitslosigkeit wechseln, als auch auf große Teile der Beschäftigten in der Zeitarbeit, Scheinselbständige, Werkvertragsnehmer etc. Dieser Personenkreis ist gleichzeitig in höherem Maße als Beschäftigte in traditionellen Arbeitsverhältnissen hohen Belastungen aus allen Risikodimensionen ausgesetzt. Um hier sinnvolle Präventionsmaßnahmen ergreifen zu können, müssen über die tradierten Lösungswege hinaus umfassendere Interventionskonzepte erstellt werden, an denen Akteure aus den verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen koordiniert mitwirken.
Das skizzierte Modell geht zunächst nur auf die bedingungs- bzw. verhältnisbezogenen Risiken ein und stellt demgegenüber die individuellen Bewältigungskomponenten im jeweiligen Feld zurück. Dies dient dem Ziel der analytischen Klarheit bei der Ableitung von Handlungsoptionen des Arbeitsschutzes, der in erster Linie auf Verhältnisprävention abzielt, Verhaltensprävention wird allenfalls als Ergänzung oder als zeitlich begrenzte Zwischenlösung gesehen. Entsprechend erfolgt auch die Bewertung von Arbeitsplatzrisiken in der Gefährdungsbeurteilung bezogen auf die Gegebenheiten am Arbeitsplatz, individuelle Besonderheiten werden allenfalls als Zusatzfaktoren mitberücksichtigt.
In den letzten Jahren ist auch im Kontext der (betrieblichen) Gesundheitsförderung das Thema der Verbesserung der psychischen Gesundheit deutlich in den Mittelpunkt gerückt, hier allerdings mit dem Akzent auf einer Stärkung der subjektiven psychischen und sozialen Ressourcen. Damit ergibt sich eine relevante Schnittmenge zwischen Arbeitsschutz und Gesundheitsförderung, aber die Initiativen der Beteiligten sind oftmals nicht oder nur unzureichend koordiniert. Wenn es hier gelingt, die Aktivitäten des inner- und überbetrieblichen Arbeitsschutzes, der Krankenkassen, der Unfallversicherungsträger (UVT) und sozialer Träger auf eine gemeinsame Zielrichtung hin zu koordinieren, könnten Konzepte zur Risikominimierung entwickelt werden, die den engen Interventionskreis der einzelnen Institution überschreiten und sehr viel nachhaltiger wirksam werden.
Unterstützt werden müssten derartige Initiativen sicherlich durch wissenschaftliche Grundlagen- und Begleitforschung. Denn immer noch fehlen systematischere Langzeitstudien zu Expositionen und ihren Folgewirkungen gegenüber unterschiedlichen soft factors im erwerbsbiografischen Verlauf.
Auch den Führungskräften bzw. der Arbeitgeberseite kommt bei der Implementierung solcher umfassender Ansätze eine zentrale Rolle zu: Als diejenigen, die die wesentlichen Eckpunkte der Arbeitsbedingungen und Arbeitsplätze gestalten, tragen sie in erheblichem Umfang Verantwortung für die Risiken in ihrem Unternehmen. Obwohl unstrittig im Krankheitsgeschehen auch Faktoren der Lebenswelt und des Lebensstils eine Rolle spielen, sind sie aufgefordert gesundheitsförderliche Arbeitsplätze zu schaffen und sich an tragfähigen Unterstützungsstrukturen für Beschäftigte zu beteiligen.
In ihrer Funktion als Interessenvertretung der Beschäftigten können Betriebsräte und Gewerkschaften den Dialog initiieren, der die Voraussetzung für umfassende Schutzkonzepte ist. Sie haben im Arbeitsschutz weitreichende Mitbestimmungsoptionen, können die Kompetenzen der Technologieberatungsstellen einbringen und ihrerseits dafür sorgen, dass einzelne Instrumente beispielsweise die Gefährdungsbeurteilung angemessen eingesetzt aber nicht mit diffusen Hoffnungen überfrachtet werden.
Unfallversicherungsträger und Krankenkassen verfügen ihrerseits über differenzierte Erkenntnisse über Problemfelder und Risikospitzen. Sie können von daher Betriebe bei der Festlegung von prioritären Maßnahmen und sinnvollen Kombinationen beraten und verfügen gleichzeitig über die Kompetenz, Betriebe bei der Realisierung von Programmen zu unterstützen.
3 Entwicklungen und aktuelle Aktivitäten im staatlichen Arbeitsschutz
Unter Bezugnahme auf das oben dargestellte Modell der Risikodimensionen stellt sich analytisch die Frage, wie die Aktivitäten von Staat, Gesellschaft, Unternehmen und Sozialpartnern im Hinblick auf die so genannten soft factors zu bewerten sind.
In Deutschland rückte das Thema der psychischen Faktoren erst relativ spät mit dem sprunghaften Anstieg der Informationstechnologien sowie der Dienstleistungsbranche in den 90er Jahren in den Blickpunkt der Aufsichtsinstitutionen im Arbeitsschutz.16 Staat und UVT sahen sich mit der Herausforderung konfrontiert, ihr Aufsichtshandeln an eine sich schnell ändernde Arbeitswelt mit einem sich erweiternden Belastungsspektrum anzupassen. Im Gegensatz dazu war das Thema in der ehemaligen DDR ein fester Bestandteil des Aufsichtskanons der Arbeitsinspektion.18
Neben der Erarbeitung von Konzepten zur Revision der betrieblichen Arbeitsschutzorganisation wurden verschiedene Initiativen umgesetzt, um auch psychosoziale Gegebenheiten am Arbeitsplatz in die Aufsichtsstrategien der Bundesländer zu integrieren. Die Mehrheit der Länder hat so ergab eine Evaluation im Jahr 2007 sowohl Schulungen als auch verschiedene Schwerpunktaktionen zu diesem Themenkomplex durchgeführt.
Aber trotz durchaus breit gefächerter Initiativen und Schwerpunkte blieben diese Aktivitäten fragmentiert und wurden im alltäglichen Aufsichtshandeln nicht oder nur selten aufgegriffen. Es ist insgesamt zu konstatieren, dass das Thema noch keinen grundsätzlichen Eingang in die allgemeine Handlungspraxis des staatlichen Arbeitsschutzes gefunden hat, oft mit dem Hinweis, dass Aufsichtshandeln zur Minimierung psychischer Fehlbelastungen angesichts einer fehlenden Normsetzung nur sehr eingeschränkt möglich sei. Die daraus de facto abgeleitete Selbstbeschränkung des Aufsichtshandelns geht am zentralen Ziel des Arbeitsschutzgesetzes vorbei, das eine umfassende Prävention von gesundheitlichen Risiken einfordert. Es ist allerdings gelungen, ein gewisses Bewusstsein für die Bedeutung dieser Fragestellungen sowohl innerhalb der Aufsicht, wie auch in den beratenen Betrieben zu schaffen.
Aber auch seitens der Betriebe wird die Tragweite und Dynamik des Themas meist unterschätzt. Nach wie vor ist es eher die Ausnahme, dass die betrieblichen Gefährdungsbeurteilungen psychische Risiken einschließen sie werden immer noch als Extra betrachtet, auf die eingegangen werden kann, nachdem die anderen Arbeitsschutzaspekte bearbeitet worden sind. Auf der anderen Seite gibt es aber auch Positivbeispiele, in denen Unternehmen einen umfassenden und die psychische und physische Gesundheit berücksichtigenden Human Ressource-Ansatz verfolgen, um die Innovationsfähigkeit und Leistungsbereitschaft von Belegschaften zu erhalten. Die Erfahrung zeigt jedoch, dass Ansätze, die nur den ökonomischen Aspekt dieses Ansatzes in den Vordergrund rücken, in der Regel zu kurz greifen.
Im Zuge dieser Entwicklungen haben die Arbeitgeberverbände, die noch vor wenigen Jahren generell die Relevanz der Problematik für den betrieblichen Arbeitsschutz verneinten, eine differenziertere Position eingenommen; in der aktuellen Diskussion wird stark auf die Prävention psychischer Erkrankungen fokussiert was das psychosomatische Folgegeschehen ungünstiger Arbeitsgestaltung unberücksichtigt lässt.
Die Gewerkschaften haben das Thema in den letzten Jahren nachdrücklich aufgegriffen und dabei sichtbare Fortschritte erzielt. Allerdings ist auch hier zu konstatieren, dass sie mit dem Thema polarisieren, was nicht immer förderlich ist und dass sie wahrscheinlich unbeabsichtigt dazu beitragen, das Thema zu überfrachten und Erwartungen seitens der Beschäftigten zu wecken, die gegenwärtig kaum zu realisieren sein dürften.
Zielgerichtetes und effektives Arbeitsschutzhandeln im Bereich psychosozialer Risikofaktoren erfordert einen grundlegenden Konsens und gemeinsame Leitlinien für das behördliche Handeln. Um die begrenzte Reichweite der Aktionen zu überwinden und die Kompetenzen und Ressourcen der Länder besser nutzen zu können, wurde von den Fachexperten der Länder auf der Basis und Erfahrung von vorangegangenen LASI-Veröffentlichungen10, 11, 12 ein Leitfaden Integration psychischer Belastungen in die Beratungs- und Überwachungspraxis der Arbeitsschutzbehörden der Länder erarbeitet, der Grundlage für einen solchen Konsens benennt. Zusätzlich flankieren und konkretisieren Handlungshilfen die Umsetzung des Leitfadens.
Folgende Aspekte sind die wesentlichen Elemente des gemeinsamen Grundverständnisses der Arbeitsschutzverwaltungen der Länder zum Umgang mit Risiken im Betrieb:
· psychische Belastungen finden sich an einer Vielzahl von Arbeitsplätzen. Sie können aus Tätigkeitsinhalten, Arbeitsbedingungen oder dem betrieblichen Umfeld resultieren, oder sich aus deren Wechselwirkungen ergeben.
· Sie haben branchenabhängig eine unterschiedliche Relevanz. Die Arbeitsschutzbehörden der Länder werden ihre begrenzten Ressourcen zunächst schwerpunktmäßig in Risikobereichen einsetzen.
· Das Arbeitsschutzgesetz erweitert das Spektrum des Arbeitsschutzes durch Maßnahmen der belastungsoptimierenden und Ressourcen fördernden Arbeitsgestaltung.
· Punktuelle Maßnahmen haben sich als wenig effektiv erwiesen. Ein systematischer Ansatz dient der Schaffung von Strukturen und Regelungen, die eine umfassende und dauerhafte Prävention gewährleisten.
· In Fällen von eskalierten Konflikten und Mobbingsituationen bieten die Arbeitsschutzbehörden Informationsmaterialien an und verweisen an kompetente Ansprechpartner. Sie selbst können keine Intervention zur Lösung derartiger Konflikte leisten, sondern unterstützen betriebliche und überbetriebliche Mobbingprävention.
Ziel der aktuellen Aktivitäten der Länder ist es, das Thema zu einem festen Bestandteil des behördlichen Handelns zu machen, jedenfalls in den Branchen oder Tätigkeiten, in denen psychische Fehlbelastungen eine hohe Relevanz haben. Während betriebliche und berufsgenossenschaftliche Ansätze eine angemessene Prävention auch im Rahmen der Gesundheitsförderung realisieren, wird staatliches Aufsichtshandeln überwiegend auf die Überwachung besonders risikoreicher Tätigkeiten sowie auf eine Integration des Themas in die betriebliche Gefährdungsbeurteilung achten.
Im Rahmen der Aktivitäten zur Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie (GDA) legen die Länder besonderen Nachdruck darauf, dass das Thema der psychischen bzw. psychosozialen Faktoren in angemessener Weise in den jeweiligen Programmen berücksichtigt wird. Insbesondere bei den Aktivitäten, die zur Reduktion von MSE ergriffen werden, ist ein thematisch umfassendes Vorgehen erforderlich.
4 Fazit und ein kurzer Blick auf die sich abzeichnenden Herausforderungen
Das in Deutschland erreichte, hohe Schutzniveau sowohl im Arbeitsschutz als auch im Hinblick auf arbeitsrechtliche und soziale Absicherung ist massiven Änderungsprozessen ausgesetzt. Es zeichnen sich Entwicklungstendenzen ab, dass verschiedene Segmente der Arbeitswelt auseinander driften. Es existieren nach wie vor Arbeitsplätze, an denen überwiegend gut qualifizierte Beschäftigte arbeiten, deren Arbeitsvertrag nicht befristet ist, die über ein existenzsicherndes Einkommen verfügen und die an der Gestaltung ihrer Arbeitsbedingungen partizipativ teilnehmen können. Dieser Typus von Arbeit, der seit den 70er Jahren als Normalität erlebt wurde, wird zunehmend als privilegierte Beschäftigungsform gesehen, denn das Arbeitsmarktsegment der prekären Beschäftigung wächst überproportional. Beschäftigung hier ist gekennzeichnet durch geringe Qualifikation, ständige Bedrohung von Arbeitslosigkeit, an der Grenze zur Armut. Auch betriebliche Interessenvertretungen sind hier die Ausnahme.
Es bestehen hohe Erwartungen, vor Mobbing, allzu hohem Stress, Zeitdruck sowie Überstunden und Ausbeutung geschützt zu werden.
Dies ist eine Arbeitsweltrealität, deren Entwicklungslinien sich durch die Wirtschaftskrise noch beschleunigen werden. Damit entsteht ein weitreichendes gesundheitspolitisches Problem, dessen Ausmaße noch nicht absehbar sind, und innerhalb dessen die psychischen Risikofaktoren nur eine kleine aber bedeutsame Rolle spielen. Ihr Anteil bei der Verursachung und Verschlechterung der sogenannten chronisch-degenerativen Erkrankungen lässt sich womöglich nicht quantifizieren, wird aber als erheblich eingestuft. Insofern ist mittelfristig davon auszugehen, dass die mit der unsicheren Situation einhergehenden Belastungen das Gesundheitsniveau der Beschäftigten beeinträchtigen werden sei es durch direkte, sei es durch indirekte Auswirkungen.
In diesem Kontext stellt sich pointiert die Frage, wie handlungsfähig der Arbeitsschutz im Hinblick auf diese Beschäftigtengruppen ist. Unzweifelhaft wurden Erfolge erzielt, die in der Kontinuität der technischen Sicherheit erarbeitet wurden. Diese Erfolge werden sich aber nur sichern und fortsetzten lassen, wenn der Arbeitsschutz die zentralen Herausforderungen erkennt, sich in seinen Aufsichtsstrategien darauf einstellt und eine partielle Neuorientierung vornimmt, ohne seine Kontinuität preiszugeben. Einen Schritt in diese Richtung vollzieht der LASI-Leitfaden, der um Handlungsfähigkeit zu psychischen Risiken herzustellen auch die Mindestanforderungen, die an Ressourcen und Qualifikationen erforderlich sind, benennt.
Auch wenn in der politischen Ressourcenallokation dem staatlichen Arbeitsschutz oft keine hohe Bedeutung zugemessen wird, bestehen paradoxerweise hohe Erwartungen seitens der Beschäftigten an die Gewerbeaufsicht, vor Mobbing, allzu hohem Stress, Zeitdruck sowie Überstunden und Ausbeutung geschützt zu werden. Hier kann und muss der Staat einen aktiven Part übernehmen, indem er seine Überwachungstätigkeit auf die Beschäftigtengruppen fokussiert, die besonders wenig geschützt sind, oder die strukturell benachteiligt werden, etwa weil sie Risikotätigkeiten ausüben, in besonders kritischen oder uneinsichtigen Betrieben arbeiten, oder durch Schutzmaßnahmen nur schwer zu erreichen sind. Einen relativ belastbaren Handlungsansatz stellt dabei die Überprüfung der Gefährdungsbeurteilung dar als zentraler Indikator für die Umsetzung der Ziele des Arbeitsschutzgesetzes.
Dauerhaft werden sich die Ziele, sowohl die Beschäftigten in besonders benachteiligten Bereichen der Arbeitswelt konsequenter zu schützen als auch die psychische Gesundheit der Erwerbsbevölkerung generell zu verbessern, nur erreichen lassen, wenn verlässliche Abstimmungen zwischen den unterschiedlichen Kompetenzträgern bzw. beteiligten Institutionen erfolgen.
Daneben werden sich aber auch die staatlichen Instanzen mit der Frage konfrontiert sehen, ob sie nicht als Legislative die arbeitsrechtliche und arbeitsschutzrechtliche Gestaltung des deutschen Rechts aktualisieren bzw. anpassen müssen sei es durch eine Normierung im Bereich der psychischen Belastungen, sei es durch eine Verbesserung der Schutzniveaus für prekär Beschäftigte oder Scheinselbständige.
Neben dieser sehr grundsätzlichen Frage nach der Steuerung der Flexibilität der Arbeit ist der staatliche Arbeitsschutz auch Initiator und Geldgeber für wissenschaftliches Problemscreening und für die Ausgestaltung von Rahmenbedingungen für Kooperationen. Erkennbar notwendig ist eine wissenschaftliche Flankierung zumindest für einige der Zielgruppen, die hohen psychischen Risiken aus verschiedenen Bereichen ausgesetzt sind; das gilt sowohl für Migranten, aber für die verschiedenen prekären Beschäftigungsformen, insbesondere dort, wo unterschiedliche Verantwortlichkeiten ineinander greifen, d.h. bei sogenannten Scheinselbständigen, in Werkverträgen und in Sub-Unternehmensverhältnissen.
Auch bei der Stärkung individueller Bewältigungskompetenzen werden neue Wege zu beschreiten sein, denn zum einen sind die bisherigen Angebotsstrukturen noch ausbaufähig; zum anderen sollte überprüft werden, inwiefern neue regionale Beratungs- und Kompetenzzentren, die sozialpartnerschaftlich getragen werden, geeignete Impulse setzen können. Hier erscheinen Ansätze aus anderen Ländern Europas vielversprechend.
Eine zentrale Rolle wird in den kommenden Jahren auch der GDA zukommen, da sie den nationalen und internationalen Fokus auf Probleme legen und damit Akzentuierungen vornehmen kann, wohin der Arbeitsschutz gesteuert werden soll. Dafür zu sorgen, dass in der GDA auch der allgemeine gesellschaftspolitische Diskurs der anderen Akteure im Bereich der Gesundheits- und Arbeitsmarktpolitik und Risikodimensionen eine angemessene Berücksichtigung findet, ist eine wichtige Zukunftsaufgabe.
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* Selbstverständlich ist dieses Problem in einem breiteren epidemiologischen Kontext zu diskutieren. Auch eine verbesserte Diagnosekompetenz im Gesundheitsversorgungssystem, eine gestiegene Sensibilität der Bevölkerung und weitere Faktoren müssen zur Analyse dieses Anstiegs herangezogen werden.6 Ferner spielen sicherlich auch Healthy-Worker-Effekte eine Rolle, insbesondere wenn man berücksichtigt, dass auch Arbeitslosigkeit und prekäre Beschäftigung per se bereits mit hohen psychischen Beeinträchtigungen einhergeht, also jene betrifft, die dauerhaft oder zeitweilig am Erwerbsleben nicht und am gesellschaftlichen Leben nur bedingt teilhaben können.8, 17
